【内容摘要】:党的十八大以来,坚持建设现代科技已成为检察工作创新发展的重要手段。十八届四中全会赋予了检察机关在行政检察监督领域的新职能——公益诉讼,为了适应新的机遇与挑战,长春市人民检察院依托大数据及人工智能等前沿科技,建立以行政检察大数据中心为基础的总体构架,全方位发现并收集案源。统筹利用以互联网、行政执法单位、新闻媒体等全方位数据为核心的检察数据资源,营造良好的大数据应用环境。创建行政检察与行政执法衔接平台,将全方位信息汇集到数据库;依托人工智能算法,对海量数据进行智能分类,将成案指数较高的信息集中展示、智能预警;对案源进行分析研判,推荐相关法律法规、权力清单、执法主体等,全方位辅助办案,着力打造“智慧检务”。

【关键词】:大数据公益诉讼智慧检务

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”为加强对国家利益和社会公共利益的保护,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定:授权最高人民检察院开展提起公益诉讼试点工作。试点地区确定吉林等十三个省、自治区、直辖市。吉林省长春市人民检察院做为公益诉讼的试点单位之一,于2016年初立项研发行政检察与行政执法衔接平台,经过近两年的研发完善,目前平台建设初具规模。2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定,检察机关提起公益诉讼制度正式写入修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,这标志着检察机关提起公益诉讼正式进入法治化、规范化、制度化轨道,公益诉讼也终于进入到于法有据、有法可依的新阶段。

一、行政检察公益诉讼传统办案模式与信息化模式解析

(一)研究背景

1968年,美国学者哈定在《科学》杂志上发表过名为《公地的悲剧》的论文,文中提到牧羊人为追求利益最大化而在公共牧场上尽可能多放羊,如果没有其他因素的影响,不可避免的会造成草场沙化,羊群死掉,这成为环境问题、产权问题的经典案例。这里的“公地悲剧”即由于公地不是某个组织或个人的物权客体,公众按照自己的方式自由处置而产生的悲剧。“公地”作为一项资源和财产,拥有者没有特定的个体或组织,每一个人都拥有使用权。我国资源总量大、种类多,但人均占有量少,过度的开发和无节制的砍伐以使我国生态环境遭受破坏,资源约束趋紧、水污染严重、水土流失严重及环境灾害频发等问题逐渐显现,人民群众身体健康及生命财产安全也因此受到威胁,公众利益收到严重损害。当前,我国的“公地悲剧”也在不断上演。在这种情况下,2014年,党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

公益诉讼作为一新型诉讼形式,在英国、美国、法国、德国等西方法治国家已发展的相当成熟。公益诉讼模式的建立与发展在国内也是有史可究的。我国法律规定的公益诉讼最早应该是《刑事诉讼法》法关于刑事附带民事诉讼方面的规定。在2012年《民事诉讼法》修改时专门规定了一个条款,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的检察机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。与之相配套,2014年先后实施的修订后的《消费者权益保护法》和《环境保护法》先后规定了相关环保组织和消费者保护组织能够提起公益诉讼。随着这些法律规章的出台,社会组织正在以各种方式参与到公益诉讼中。十八届四中全会赋予检察机关在行政检察监督领域的新职能,代表着我国也正式走入以公益诉讼保护公共利益的新时代。公益诉讼作为一种新型的权益救济方式,是检察机关根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益或者其他特定人的利益的行为,向法院提起诉讼,由法院依法追究法律责任的活动。

(二)公益诉讼与传统诉讼办案模式对比

对于检察机关来说,公益诉讼与传统诉讼相比具有特殊性。[1]传统诉讼是由公民、法人或者其他组织在个人合法利益受到侵害时向法院提起诉讼,目的是为了保护自身合法权益;公益诉讼的诉讼目的是为了保护公共利益不受侵害。传统诉讼具有事后性,在特定主体之间已经发生的纠纷进行了事后解决,在法律上明确当事人之间的权利、义务和责任归属;而公益诉讼的诉讼功能不仅限与事后救济,更多的体现在事前预防。公益诉讼的一个特征是提起公益诉讼并不是以公共利益受到实质损害作为唯一前提,在公共利益可能遭受损害时可提起公益诉讼,所以这是一种积极地救济方法,可以做到防患于未然。公益诉讼和传统诉讼的起诉主体和诉讼地位也不相同。传统诉讼必须由与案件本身有直接利害关系的公民、法人或组织提起诉讼;而在公益诉讼领域,只要行为人侵害了公共利益,法律规定的起诉主体都有权利起诉违法者。因此,检察机关使用传统办案模式进行公益诉讼面临了很大的问题。

在行政检察特别是公益诉讼工作中,经过大量实践和深度调研,我们发现在案件办理过程中,检察官面临的困难主要有:获取案件线索渠道单一,传统诉讼通过内部移送或投诉举报获取线索的方式在公益诉讼领域不适用;案件线索覆盖环保、国土、食药等诸多领域,需要对各领域的法律法规、相关行政部门的权力范围了解全面,导致案头工作繁杂、办案时间长;行政检察部门人员少、人员新,对于公益诉讼办案都处于探索阶段,没有成熟的法律法规和经验支撑,工作进展速度慢;环保、国土领域公益诉讼案件大多发生在山区林地、河流湖泊等人迹罕至之处,调查取证十分艰难。以上问题的凸显,坚定了我们用大数据、人工智能和云计算实现决策支持智能办案,开创行政检察办案新模式的决心,将重点领域公益诉讼案件办理从手工方式跨越到智能辅助办案的新模式。

二、公益诉讼在大数据环境下如何进行切入与分析

(一)公益诉讼案件收集人工排查与大数据排查解析

目前大部分地区公益诉讼案件采用人工排查方式进行常规信息采集,线索采集耗时耗力,采集到的数据需通过检察官自身经验进行分析处理,检察官并非行政管理人员,也不是行政执法者,对案件的行政执法细节没有相关知识背景,直接对违法数据线索进行分析研判很困难。目前法律划定的公益诉讼重点领域仅限行政司法领域和民事领域,但实际上公益诉讼的管辖范围很宽。以生态环境和资源保护为例,《环境法》划分的相关领域有20类,国有资产保护领域细分近30类,因此案件层次类别十分复杂。案件涉及涵盖部门众多,其中还涉及到大量行政部门职能交叉,要让检察人员在办案过程中梳理这些信息,短时间内很难完成任务。基于上述考虑,党中央提出了五位一体的布局,特别是从生态文明建设的重要性角度来认识检察机关提起公益诉讼的重要性,以及顺利开展工作的紧迫性,所以通过科技创新成果解决司法办案案多人少的问题,助推检察官办案,是目前工作的重中之重。

互联网+人工智能、大数据、云计算等技术能帮助检察机关拓宽案源发现途径,建立案件相关信息数据库,辅助办案人对案件进行分析决策,充分发挥其类案推送、风险评估等功能,把检察官从繁琐的书写查阅工作中解放出来,有效提高办案效率,解决案多人少的难题;同时可以通过使用辅助办案系统,辅助检察官进行定罪、量刑等工作,为办案提供更多智能化的工具。

(二)人工智能大数据探索新型办案模式

1.探索建立行政检察与行政执法衔接平台辅助行政公益诉讼案件线索发现

长春市院首例公益诉讼调查案件是通过卫星遥感发现长春市南关区鸿城街道办事处违法占用供水用地和防护绿地建设社区服务中心及服务综合用房,经深入调查取证,最终对违法事实予以确认。该案的圆满妥善处理得到了各界充分肯定。长春市院以此案为契机,以问题为导向,提出了以“行政检察+信息化应用”为总纲领,开拓创新,在实践中打磨出办理公益诉讼案件的有效方法,同时总结经验,建设行政检察与行政执法衔接平台,全方位助力行政检察工作。

平台建设“关键在提高科技含量,根本在扩大应用范围。”,按照这一总体发展思路,确立了平台总体研发框架。分三期对平台进行研发:一期以总体规划和核心平台建设为目标,已经顺利完成;目前正在进行二期建设,实现平台建设的大规模数据对接和性能持续优化;未来将在三期实现与全地区各级行政执法单位系统数据的全面对接。

平台实现了三个方面的技术突破。一是平台基于大数据、云计算拓展分析研判领域,同时在建设过程中充分借助自然语义分析、研判规则库等人工智能技术,进行案件的自动分类和关联,发现监督点和案源信息,实现信息化案件管理和智能辅助办案。二是提供研判规则和成案指数的管理功能,总结检察官在行政检察办案过程中形成的办案经验,并将其提炼成计算机所能识别的描述语言,借助机器学习技术,主动推荐案源和预警,提升智能化水平。三是面向检察官提供灵活的多角度案源搜索推送功能,通过红黄蓝灯分级预警,高预警级别优先推送。特别是可实现对单个案源进行分析研判,推荐相关的行政执法单位权力清单以及相似案源,方便检察官办案。上述三大技术突破有力保证了平台建设的前沿性和应用性,真正做到了全国首创、技术领先。

在平台顶层构架设计上,创造性提出了“一个中心、两个体系、十大平台”的整体框架,简称“1+2+10”框架。一个中心即行政检察大数据中心、两个体系包括以信息安全为核心的安全保障体系和以数据质量和长效运行为目标的运维管理体系,十大平台围绕行政检察工作展开。包括面向数据的数据采集平台和智能分类平台,面向底层技术支撑的移动应用平台和应用集成平台,面向辅助办案的分析研判平台、办案管理平台、辅助决策平台、知识资源平台和协同办案平台,以及面向互联网+的公众服务平台。衔接平台可以实现检察机关与行政执法单位之间的信息共享与协同办案,实现检察机关与公众服务的互动。

2.衔接平台应用实践与探索

平台建设的根本在扩大应用,扩大应用的基础在数据积累。在初期的建设过程中,我们与国土、环保、工商等部门建立数据对接,为加快应用步伐,确保平台得到更加雄厚的基础数据支撑,我们积极协调长春市党委和市政府,于2017年6月30日组织召开了平台建设推进会,政府系统45家职能部门主要负责同志参加了会议。以本次推进会为标志,平台建设正式进入到扩大基础数据规模、拓宽实际应用领域、提升整体工作效能的新阶段,形成了平台建设的整体合力,从根本上保证了平台不断创新发展。推进会后,我院第一时间全面建立起了实时数据获取和动态系统对接机制,形成了行政检察大数据中心,真正做到了行政检察与行政执法全部数据的实时共享,助推检察机关与各行政部门构建起更加和谐、更加紧密、更加顺畅的互动关系。

数据采集平台通过有效提高数据存储量来发挥大数据的优势,从行政执法单位及互联网端采集案件线索,以可视化的图表清晰展示案源数据,有效的拓宽了案件来源渠道,为行政检察特别是公益诉讼线索发现提供了强有力的数据支撑。截至目前,平台已完成对环保、国土、食药监等43个行政执法部门线上线下数据采集、行政执法行为合法性分析、公益诉讼案件大数据辅助研判、知识库等基本功能。成功采集近百个互联网政务公开及新闻媒体网站数据,数据已超过50万条,提供有价值公益诉讼案件线索700余条,其中环境保护类线索有400条左右,涵盖大气污染、噪声污染、水污染等细分领域。这些线索对环境保护的案源发现起到了显著效果,平台试运行以来,辅助检察机关发出公益诉讼诉前检察建议18份,进入诉讼程序案件5件,立案数明显上升。这一系列数据标志着平台建设的高效能应用步入正轨。

在辅助检察官办案方面,平台提供研判规则预警功能,通过数据分析其违反规则的重要性和数量,并进行红黄蓝预警进行提示。红色预警代表违反的研判规则较多、较重要,成案指数较高的线索,需要检察官高度重视。同时平台运用人工智能技术,将检察官的办案经验,输出为计算机可识别的语言,并在系统中自动化体现。具体表现为,可针对案件自动识别和推荐相关的权力清单、相关的法律法规、相似的案例等,形成类案推荐、智能研判的辅助办案新工具。本着“简单、实用”原则,解决统一业务软件中暂时没有公益诉讼流程管理的问题,衔接平台内置了行政检察工作必需的包括检察建议书、立案书等文书模板,快速辅助检察官形成最终文书并完成后续流程性工作。平台还开发行政检察日常工作管理所用到的各种统计报表,帮助各级领导掌控行政检察工作全局。目前平台已经初步建设信息采集、案源发现、分析研判、办案管理和知识资源5个关键步骤。

3.使用无线远程视频实时传输设备辅助办案人现场调查取证

在使用衔接平台进行智慧办案的过程中,检察官同样需要使用外部电子设备来辅助调查取证。公益诉讼重点领域包括国有土地、国有财产、生态环境与资源保护和食品与药品安全,案件线索涉及的当事主体都具有特殊性,大部分案发地均处于城郊偏远地带、河流林场中央等地点,案源发现难、调查取证难上加难。需借助无人机等远程无线视频实时传输设备来解决问题,辅助检察官深入高山林地、垃圾场等地区进行视频取证。为解决上述问题,衔接平台开发了辅助检察官外出办案使用的移动办案平台,方便检察官在外出办案时可通过手机、平板电脑等手持电子设备进行相关信息查询、无人机素材查看存储和现场取证照片视频实时上传反馈等工作。大程度降低了检察机关办案的复杂性,减少了不必要的财力物力人力的浪费。

三、加强建设信息技术助推行政公益诉讼发展

以习近平同志为核心的党中央反复强调将科技创新融入政法工作,我院的平台建设到目前为止只能算是“万里长征走完第一步”。在全力研发的同时,我们虚心学习借鉴当前智慧检务的最新发展成果,确保平台建设对标高点、不断深化。下一步,平台将遵循高检院关于大数据的总体部署,以行政检察需求为主导,持续扩大数据采集源,实现行政执法数据动态对接,不断强化类案推送、成案几率分析、决策支持等应用建设,以满足信息化辅助办案、在线业务培训、司法便民等迫切需要,实现大数据与行政检察深度融合,打造辅助办案平台、知识学习平台和公共服务宣传平台。构建行政检察特别是公益诉讼重点领域基本要素数据标准体系,完成应用集成平台、协同办案平台、辅助决策平台、移动应用平台、公众服务平台的开发。具体将从两个方面提高工作质效:一方面,要突出平台建设科技“含金量”,深度研发、狠下功夫,确保平台建设足够智能,让操作人员得心应手;另一方面,要突出实用性、兼容性和安全性,将无人机、卫星遥感地图监测检验等先进科技引入到办案过程中,推动平台在应用中不断完善现有功能、拓展新兴领域。构建行政检察案源信息全景视图,全方位、多维度呈现检察机关的工作状态和变化趋势,全面提高宏观掌控能力。

实践证明,牺牲绿水青山换取金山银山,无异于竭泽而渔,生态环境问题不解决,能源资源将难以支撑,反过来对经济可持续发展、对我国发展空间和后劲将会产生负面影响。习近平总书记指出:“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。随着经济社会的发展,人民群众过去“求温饱”,现在“盼环保”,过去要求“好的生活”,现在要求“好的生态”,希望生活的环境优美宜居,能喝上干净的水,呼吸上清新的空气。检察机关提起公益诉讼正是检察机关回应群众期待的重要抓手,我院通过科技创新助推公益诉讼的探索,运用群众举报、新闻报道、政务公开、行政处罚等方向发现案件线索,同时探索对行政执法机关的行政执法行为进行动态监督技术,用科技手段来规范行政行为,切实纠正不作为、乱作为等突出问题,依托行政检察与行政执法衔接平台建立长效工作机制,推动公益诉讼工作开创领先发展的新局面。

[1]参见高玉珍:《论公益诉讼与私益诉讼的关系》,载于《社会科学论坛》,2007年,第7期(下)